重复建设：调整结构的障碍

案例提示：

我国经济建设过程中存在着严重的重复建设问题，在纺织业、汽车业等表现尤为严重。重复建设造成资源严重浪费，制约着经济效益的提高。重复建设本质上是一种非正常竞争的结果，双向弱调节是酿成重复建设的根本原因。

一、近年来重复建设的主要特征

1.重复建设浪潮所波及的部门和行业比较普遍。企业个数增长率超过22.8%(1985年较 1980年全国工业企业个数增长率的平均值)的11个部门和24个行业，几乎都存在重复建设的 现象。

2.加入重复建设浪潮的产品品种多、范围广。涉及到的产品不仅有人们较熟悉的耐用 消费品，而且有机电产品、基本化工原料等等。

3.重复建设在地区之间出现的时间相近、频率相近，而且往往以地区为中心，各地区 结构趋同化越来越严重。例如，80年代，各省、市、自治区竞相发展自行车、缝纫机、手表 、卷烟等行业，绝大部分企业达不到经济规模的起点。这一浪潮尚未完全平息，竞相发展彩 色电视机、洗衣机、电冰箱、录音机、电子琴等耐用消费品的新浪潮又平地而起。近几年出 现的棉纺热、轿车零配件热，也都是全国范围的。重复建设往往以地区(省、市、区)为中心 ，向本地区辐射。辐射所达到的区域行政级别与项目的投资额大小成正比，越往下项目所 需的投资额越小，如小酒厂、小炼铁厂、小化工厂、小烟厂在县级遍地开花;而化工类的中 型厂、机械加工厂等则在中等城市、地区专署这一级铺摊子;彩电、冰箱、汽车等在省际之 间竞争。

4.重复建设上得快、下得猛，一浪接一浪，持续不断。

二、重复建设的典型案例

(一)纺织业

1.背景材料

1978—1988年我国纺织业中的大头——棉纺织业，经历了1978—1982年的稳步增长时期 ，1982—1984年的衰落时期和1985年—1988年的再次高速增长时期。在此期间棉花生产出现 了大的波动。因此从1982年以后，棉纺业的波动以及以后引发出的各种原料大战，都与棉织 业发展和棉花生产波动有直接的关系。

2.重复建设情况

1985年以后的棉纺业高速增长主要来自两个“方面军”。一个“方面军”是乡、镇、村 办的纺织企业。如1985年乡镇村办纺织企业产值比1980年纺织工业总产值增长385.6%，而 同期全国纺织企业仅增长51.1%，其中大中型纺织企业增长29%。另据统计，乡镇村办棉纺 织企业个数1984年相当于纺织系统的175.32%，到1985年就上升到192.62%，实现工业总产 值1984年占纺织系统的6.5%，到1985年上升到9.91%。乡镇村办纺织企业占全国纺织工业 比重已由1980年的3.5%提高到1985年的19.54%，增长速度令人瞠目结舌。乡镇村办纺织企 业多是远远低于合理经济规模的小厂，因此，使全国纺织行业的企业平均规模降低。乡镇村 办纺织企业的过快发展使我国纺织工业原料供给出现了畸形结构。第二个“方面军”是各省 (市、区)政府建立的各种纺织厂。1985年以后各地计划外小纱厂蜂拥而上，江苏、山东、河 北上的最快，不生产棉花的广东省也迅速发展起一批小纱厂。

加工能力的迅速扩大，使纺织业的原材料供需缺口达到20%左右。1989年全国纺纱能力 已达到3150纺纱锭，全部开工可加工棉花近亿担，而1989年全国产棉才8000万担。除棉花外 还有苎麻、蚕茧、黄麻、羊毛等。于是争夺原材料的大战就不可避免了。结果占全国纺织业 总产值44.1%，实现利税54.5%的大中型纺织企业(1985年统计企业个数只占3.7%)，吃不 饱，影响了效益的发挥。据统计，京津沪三大纺织基地在1989年棉花年度的头一个月里，仅 得到应供应棉花的55%左右，黑龙江、吉林、浙江、福建、湖北、广东、四川及沈阳、哈尔 滨、重庆等17个省和计划单列市棉花实际进货不到计划的40%。各地政府从本地区利益出发 ，对国家计划调拨的棉花层层封锁、克扣。

3.后果。

纺织业的重复建设对其行业的经济效益和发展带来了不良影响。首先，造成了全国范围 的加工能力过剩。据分析约有25%的加工能力过剩。其次，使产业组织结构恶化，规模效益 丧失。再次，导致原料大战。

(二)铝加工业

1.基本状况

改革以来，我国铝加工行业出现了前所未有的高速发展。据不完全统计，1986年与1978 年相比，铝材年产量翻了两番多，大大超过了同期全国工业的增长速度。这对于迅速改变传 统体制下我国铝加工力量薄弱的状况，满足日益扩大的铝材社会需求，保证和促进相关行业 发展，减少进口等无疑都具有重要的现实意义。但是，在高速发展过程中存在着相当大的盲 目性。据分析，我国铝材生产耗铝量一般占总耗铝量的70%，若以此为标准，1986年我国国 内生产原铝量为54万吨。可供铝材生产用铝量40万吨，而该年度我国 铝加工行业生产能力为8 5万吨，加上20万吨的铝电线电缆，共100多万吨，大大超过了实际原铝生产量。1985年我国 铝加工行业生产能力利用率约为72%，而1986年下降为59.24%。

目前，铝业面临一个十分严 峻的现实，一方面，近年来企业盲目投资、重复建设的积累效应将使目前已经超过原料生产 供应能力的加工能力更加扩大(据统计，1986年铝加工行业在建设生产能力为37.82万吨， 加上原有生产能力，行业总生产能力将为122.83万吨，约是现有原铝供应能力的3倍)，原 材料短缺矛盾将更加尖锐：另一方面，原已形成的铝材需求市场将可能会缩小，企业之间为 争夺产品市场的竞争更加激烈。造成这一结果的原因正是近几年铝业发展中出现了全国各地 不分条件、不顾合理经济规模的重复建设浪潮。

2.铝行业重复建设的特点

(1)扩张速度快，此起彼伏。铝行业可分为铝材、铝盘条和铝基钢带三大类，其中铝材 又可分为板、带、排、箔、型、管、粉、线、棒、锻件等10种。从1980年以来，我国铝加工 业在三次相继出现的型材、板材、箔材投资高潮带动下，进入了一个生产规模急剧扩大的发 展时期。

(2)生产集中度低，几乎全部达不到合理经济规模。

(3)企业“全能化”、“大而全”、“小而全”是目前我国铝加工行业组织结构的典型 特征。据有关资料介绍，国外铝型材加工模具是由专业化的模具厂制造，而我国铝加工企业 大部分有自己的模具分厂(车间)。国外的大型铝工企业年产量为20万—50万吨，我国大型铝 加工企业的年产量只有几万吨。日本铝加工业人均年产量为100—200吨，美国为200—300吨 ，苏联50年代期间为10吨，而我国最大铝加工企业——东北铝合金加工厂人均产量只有40吨 多。

(三)汽车行业

1.重复建设的情况

汽车生产本身的技术经济特点决定承其发展方向应该是高起点、专业化、大批量。而我 国的汽车工业发展却反其道而行之，多次出现全能化、小批量的重复建设浪潮。

我国汽车工业经历了三次发展高潮，每一次都辐射出几十、上百家汽车生产厂家，而且 布点分散、重复。两次发生在改革前的1958年和1971年，第三次发生在1985年前后，据统计 ，1989年国内的汽车厂和改装厂家已达757家，几乎全国各省包括许多市都有自己的汽车厂 ，还有一些未注册登记的厂家，仍在以各种名义和方法生产汽车。

2.重复建设的特点

(1)持续高速增长。从表14—1可看出1982—1988年间除1986年负增长外，其余年份均为 高速增长，其中1985年为次高峰点。

表14-1

1980-1989年我国汽车生产量

资料来源：《中国统计年鉴》1990年

(2)投资分散，生产规模远低于合理经济规模。许多汽车大国都以“三厂集中度”来衡 量一个国家汽车工业发展水平，三厂集中度即某国汽车产量最大的三个厂和产量占全国总产 量的比例。目前发达国家的三厂集中度大都达到了90%以上，而我国1988年三厂集中度仅45% 。近几年在“汽车热”的浪潮中，各地政府都竞相铺摊子，上项目，新建的几十家生产厂分 布在二十几个省(区)、市，并且都远远低于合理经济规模。

(3)全能厂多、专业化程度低。1982年以来各地陆续建起的汽车生产厂多数是在修配厂 基础上改建的“小而全”企业，一般来说起点低、批量小、成本高、效益差，难以保证最低 的自我改造和自我完善的能力，以昂贵的代价形成了上不去又下不来的局面。由于专业化程 度低，我国1985年汽车企业外购件占总产值比重仅为39.7%，而国外先进国家平均为60%， 相差甚远。

在汽车生产中，近几年轿车生产又异军突起，使“汽车热”进一步升温。1987年以来，汽 车工业的发展战略已逐渐转向轿车生产，地方军工甚至连冶金企业也在生产小轿车。国家 已确定“三大三小”轿车格局有被各地重复建设打破的危险。轿车零部件生产正在成为全 国再次重复建设的新目标。到目前为止已有二千余家零部件企业分属于机械、交通、城建、 军工等部门。由于缺乏统一产品型号的规划与分工，仅生产轿车用的高级玻璃厂家，就有十 几个，而且都在分头引进、研制和生产。在轿车零部件生产现有格局已经相当重复、无力提 高轿车零部件国产化率的情况下，全国又有数百家企业在向轿车零部件进军。

　　三、非正常竞争造成的危害

我国近些年投资建设中发生的重复建设问题虽然是在经济改革中向市场迈进、竞争意识 增长强的背影下出现的，但却是一种非正常竞争的结果。非正常竞争包括过度竞争、不规则 的竞争、非经济竞争等。非正常竞争导致的重复建设对经济发展的危害是十分明显的。

1.导致产业结构状况恶化。重复建设的存在在两个方面恶化了产业结构。一是从投向 上看，重复建设的资金大部分投向了那些价高利大的长线产品，结果使长线更长，短线更短 。二是从产业组结构变化看，由于重复建设多是搞了一些小于合理经济规模的企业，因此， 从整体上看使产业组织状况恶化了。

2.导致地区结构趋向化。由于重复建设是以地方政府为发动者和组织者，其结果必然 是以地区为中心进行铺点建设。而且，在不合理价格体系和财政包干体制下，各地区的资金 投向也是相近的。以上两个因素必然导致地区结构的趋同化。

3.降低了产业结构的技术水平，使中、低技术泛滥。重复建设的重要特点之一是规模小 ，投资分散，这就很难采用新技术，近年统计资料反映出的设备投资比重下降就是证明。另 外，重复建设中乡镇企业的相当部分购买了大中城市淘汰的旧设备、低技术，使落后技术异地再生，降低了产业结构的整体技术水平。

四、双向弱调节酿成重复建设

(一)浅层次原因分析

浅层次原因可以概括为：在扭曲的价格体系下，利益机制的逆向调节与行政性分权导致 的地区割据结合在一起，产生并推动着全国范围内持续不断、此起彼伏的重复建设浪潮。

重复建设作为一种经济现象反映了投资建设中存在的两大问题，一是投资的投向问题， 即近年来投资方向严重不合理，投向加工工业多，投向原材料工业少，从而加剧了产业结构 的失衡;二是投资的布点问题，即近年来投资布点以行政区域为中心，多头并进，重复布点 ，使地区产业结构趋同，全国统一的市场被分割，形成“诸侯经济”。

投资的投向不合理的主要原因是在扭曲的价格体系下利益机制对资源的逆向调节，而投 资的布点不合理、地区结构趋同则与行政性分权导致的地区割据有直接关系。两者的共同作 用导致了重复建设的发生和泛滥。

1.在扭曲的价格体系下利益机制对资源的逆向调节。

改革的基本思路之一是强化利益机制在经济生活中的作用，以增强我国经济的活力，培 育商品的经济关系，推动生产力的发展。这一思路的理论基础无疑是正确的。改革中以承认 企业、地方政府、个人经济效益为基本前提，实行了放权让利、分灶吃饭等项改革措施，很 快形成利益主体。各利益主体追求自身利益形成经济活跃的原动力。以收入增量分成为基本 的鼓励方式必然使这种利益驱动集中体现在扩大再生产的行为中。因为，只有超计划创收， 才能从中分成，才能获得自身的利益。另一方面，在原材料价格上涨使企业单位产品边际利 润率降低的情况下，为了增加利润总量，也不得不加快生产增长速度。在现有生产条件下， 增加收入很有限，要想获得更多的收入，最简捷的办法是增加投资。这就是改革以来投资欲 望居高不下的微观基础。但是，以利益驱动来鼓励和调节投资的前提条件是价格体系的基本 合理，或者说在经济运转中有一套正常的价格机制来使价格体系保持基本合理。但是，改革 中由于种种原因，价格体系长期不合理的状况并没有从根本上改变，更没有创造出形成合理 价格机制的经济机制。改革之初及以后实行的某些价格改革，虽然一度缓解了主要产品基本 比价的不合理状况，但是由于通货膨胀及宏观控制失当，很快使不合理比价得以复归，部分 还进一步扩大。因此，可以说近些年我们的经济仍然是处在扭曲的价格体系下艰难地运行。 但是，与此同时利益机制的作用却在不断强化。利益机制的增强可以使地方政府、企业在改 革中明确地追求局部的利益、自身利益，而且，可以不担破产的风险。在这种利益——风险 格局下，各利益主体追求利润的倾向和扩大意识就更加强烈，其资金必然大部分投向那些利 润高、投资规模不大而回收又快的部分。消费品生产部门(有其是高档耐用消费品)及某些投 资少的加工工业部门最明显地具有这些特点，因此，地方，企业的投资资金大部分进入了加工 工业部门(包括消费品生产部门和一些生产资料的生产部门)。

2.行政分权导致的地区割据使投资资金分散、布点重复。

如果仅仅是投资的投向不合理，那么在竞争机制的作用下，会使众多的投资逐渐从加工 部门转移出来，通过优胜劣汰、优化产业组织结构。但是，在地区割据存在的条件下，这一 过程却不可能实现。

改革的目标是发展商品经济，这就要打破地区、部门封锁，扩大商品交换范围。改革的 推进也确实使我国的商品交换关系有了一定的发展。但是，这一势头很快被地方经济权力的 强化所控制。在政企不分的基础上实行的中央权力的过分下放，使地方和“包干”部门都 成了政企合一的实体。1980年实行的财政“分灶吃饭”体制，促使各地竞相铺摊子，建立 自己的独立经济体系。而且利用行政权力垄断定价过低的原材料，兴办自己的加工工业，使 各个地方经济“同构化”，恶化了地区经济结构。同时，这种体制促使或迫使各地区和各部 门采取地区保护主义和部门保护主义政策，对别的地区和部门实行封锁，给予自己的企业特 殊优惠，支持他们进行不公平竞争。当企业处于劣势、生存不下去时，又千方百计“输血” 、不惜代价保其生存。

(二)深层次原因分析

随着以放权让利为中心的改革措施的实施，原来计划体制所统管的范围大幅度缩小，中 央政府管理方式的转换又没能很好地实现，这样，中央政府对整个经济的控制和调节能力大 大减弱。与此同时，改革所努力推动的市场发育却进展迟缓，很不平衡，市场组织还十分不 健全，市场运行的规则还没有建立起来。因此，以市场协调为基础的经济体制作为一个系统 还远没有形成。这是近些年我国经济生活发生混乱的根本原因。一方面，以行政协调为基本 特征的计划体制解体过快，中央政府的调控能力大大减弱;另一方面，作为替代调控系统的 市场机制的作用还十分有限。

双向弱调节使经济生活中出现了两个失衡。一是利益机制与制约机制失衡。任何社会要 获得稳定、持续的发展，这两个机制必须平衡。而现实中的我国却普遍地存在利益机制与制 约机制的失衡，仅有利益机制的驱动、无制约机制的约束。因此，就可以为追求自身利益而 去投资、去搞重复建设，没有有效的制约机制来规范其行为。二是竞争机制与风机制的失衡 。在商品经济条件下，参与竞争的经济主体都面临着盈利、亏损、破产的可能性，都必须承 担相应的利益风险。因此，竞争机制必须与风险机制平衡，方能达到优胜劣汰的目的。而我 国参与竞争的地方政府和企业只有盈利之喜，无破产之虞。以上两个失衡必然不断地再生着重 复建设一类的经济顽症。